Zprivatizované občanství

Veřejné služby ve světě, kterému vládne trh

Zdravotní péče hrazená z veřejných zdrojů není samozřejmostí, právě tak jako jí nejsou jiné služby dotované státem – školství, dopravní dostupnost a další. Jejich obecná přístupnost je výsledkem převládnutí určitých myšlenek v určitém čase. Nyní převládají zcela jiné myšlenky – ty o nadbytečnosti státního vměšování a o ekonomické samospasitelnosti trhu. Jaké ale budou mít zeštíhlující reformy dopad na kvalitu společenského života, ptá se autorka, která se pustila do kritiky tržní ideologie.

Víra ve svobodný trh a ekonomický růst, které nás jako jediné bezpečně nasměrují k prosperitě a stabilitě, se musí vypořádat se svými vnitřními rozpory. O ty se postarala realita, která na ideologie jaksi nehledí. Při zkoumání kvality a dostupnosti veřejných služeb nás tak může zaujmout zdánlivý paradox v podobě dvou skupin zemí. První z nich tvoří Srí Lanka, Kostarika, indický stát Kerala či Zimbabwe. Nedosahují vysokého ekonomického růstu, ale i přesto umějí zabezpečit kvalitní veřejné služby – především školství a zdravotnictví – pro široké skupiny obyvatel, což se promítá například do vysoké gramotnosti. Ve druhé skupině najdeme země s vyšším a stabilním ekonomickým růstem, ale s přetrvávající nerovností a zanedbávanými sociálními službami, jako Brazílii, Namibii, JAR či Gabon. S vysvětlením, proč tu ekonomický růst nesměřoval ke slibované prosperitě, přišel nositel Nobelovy ceny za ekonomii Amartya Sen. školství či zdravotnictví jsou služby, které jsou založené na práci, a ta je v chudých zemích s nízkým ekonomickým růstem levná. Tyto země proto dokážou zabezpečit dostatek personálu, a tak i širokou dostupnost těchto služeb.

Síla ekonomických argumentů

Jaká je z tohoto hlediska perspektiva zemí střední Evropy? Rámcem, ve kterém se diskutovalo o reformě veřejných služeb, byly širší politicko-ekonomické změny, kterými postkomunistické země procházely a stále procházejí. Dominantní pozici postupně získal proud horující pro změny, které měly zabezpečit vyšší ekonomickou efektivitu. O tom, k jakým cílům by měla vést a zda k nim skutečně vede, se mluvilo už méně. V devadesátých letech se tak postupně rozšířilo přesvědčení, že veřejné služby jsou neefektivní, představují „dědictví“ starého režimu, a tak je třeba je v rámci balíčku „přechod k demokracii“ liberalizovat a privatizovat. Starý model ztratil legitimitu, otevřel se prostor pro „odvážné“ reformy.

Při nadšeném bourání starého a budování nového se však vytratila otázka, jakou mají mít veřejné služby vůbec funkci. Jedním z principů, na kterých stál a do jisté míry stále stojí poválečný sociální stát v Evropě, je univerzalita. Jsou-li služby určeny všem občanům – nejen těm nejchudším – jejich využívání nevede ke stigmatizaci a sociální kontrole. Příkladem může být britská bytová politika v padesátých až šedesátých letech, díky níž mohli tzv. sociální byty získat lidé z různých příjmových skupin. V současnosti sociální byty plní zase už jen funkci záchranné sítě. Což v praxi znamená, že když v Londýně zmíníte, že bydlíte v Tower Hamlets či Hackney, budete s velkou pravděpodobností automaticky zařazeni mezi chudinu.

Ve jménu ekonomických argumentů i ve středoevropském prostředí zdomácněla myšlenka, že úlohou státu je zabezpečit jen sociální minimum, na rozdíl od tzv. sociálního optima, které občanům umožní plnohodnotně participovat na životě společnosti. Ekonomické argumenty převládly, jejich nositeli jsou „reformní intelektuální elity“. Na Slovensku tuto funkci například velmi často plní bankovní analytici. Ti ovšem nejsou nezávislými experty, ale reprezentanty zájmů své firmy, případně technokraty z think-tanků, kterým chybí vzdělání, na jehož základě by byli schopni analyzovat společenské dopady reforem. Radikální změny sociálního státu ve střední Evropě stojí na naivním přesvědčení, že uskutečnění ekonomických reforem je dostatečnou podmínkou pro demokratizaci země. A tak ačkoli mnozí reformátoři používají výrazy jako politická zodpovědnost či občanská participace, jde o formální prohlášení, která se v praxi nedodržují. K privatizaci služeb – například vodárenství – dochází bez přísného monitoringu a kontroly ze strany občanské společnosti.

Od občana k zákazníkovi

V rámci převládajícího ekonomického diskursu se definují ideologické pozice, které utvářejí naši každodenní realitu. V posledních desetiletích na Západě (či Severu) převládla ideologie známá jako Nová pravice (New Right). Jde o politický projekt, který má dva rozměry: v ekonomice se hlásí k tržnímu liberalismu, zatímco jeho pohled na společnost je neokonzervativní – zdůrazňuje potřebu tradičních autorit a sociální kontroly. Výsledek sociologové označují jako mix ekonomického liberalismu a morálního autoritářství. V rámci Nové pravice tak dochází k jistému překrývaní ekonomického a lidskoprávního diskursu, přičemž důraz je jen na takzvaných negativních právech, která omezují zasahování státu. V případě univerzálně poskytovaných veřejných služeb financovaných státem přívrženci Nové pravice varují před ohrožováním práva na ochranu soukromého vlastnictví. Extrémní formu představují prohlášení některých slovenských a českých bojovníků proti státu, kteří označují daňový systém za okrádání občanů o jejich peníze. Důslední stoupenci Nové pravice odmítají sociální práva a podporují rozsáhlou privatizaci veřejných služeb s tím, že úlohou státu je zabezpečit jen minimum pro ty nejchudší.

V poválečné Evropě převládal jiný pohled: ekonomický růst nemůže být cílem, jen prostředkem k zabezpečení lidské důstojnosti. Teoreticky ho rozvinul sociolog T. H. Marhall. Moderní občanství podle něj stojí na třech pilířích: garantování občanských práv a svobod, včetně vlastnických práv; garantování politických práv, které jednotlivcům umožní podílet se na věcech veřejných; a konečně i zaručení sociálních práv, které zabezpečí každému minimální podmínky pro důstojný život. Sociální stát proto svým občanům poskytoval širokou paletu služeb, které byly všeobecně dostupné a financované z veřejných zdrojů. Tento, z dnešního hlediska neuvěřitelně štědrý systém byl legitimizovaný poznáním, že smysluplná občanská participace je možná jen tehdy, pokud lidé mají přístup k základním službám.

Jedním z problémů, se kterými se mu nepodařilo vyrovnat, bylo centralizované řízení: potřeby jednotlivců, na něž měly veřejné služby reagovat, byly definované „shora“, odkud se služby i řídily. Mezi nabízenými řešeními se nakonec prosadilo to nejradikálnější, které se s problémem vypořádá tak, že systém, který je třeba upravit, prostě odstraní. Ačkoli stojí na ekonomických argumentech – například deficit veřejných financí – jde o hlubokou změnu, která zasahuje podstatu uspořádání společnosti a zásadně mění charakter občanství. Zatímco v minulosti občan využívající veřejné služby uplatňoval ústavně garantovaná sociální práva, po privatizaci se jeho status změnil. Profesor sociální politiky na London School of Economics Hartley Dean konstatuje, že už nejde o občana, ale o zákazníka, jehož práva garantuje smlouva se soukromým provozovatelem služeb.

V konečném důsledku jde o ústup od ústavně garantovaných práv. Podle Roberta Coxe, který zkoumal politické aspekty privatizace veřejných služeb, se ocitáme v situaci, kdy se „ústavní“ práva mění v „diskursivní“, která lze kdykoli zpochybnit. Obzvlášť nepříjemné je to pro skupiny, které trpí nedostatečnou reprezentací, protože nemají potřebné vzdělání či zručnosti anebo přístup k informacím – u nás například Romové.

Myšlenková revoluce

V průběhu dvaceti let se tedy Evropa posunula od myšlenky, že jisté služby jsou nutnou podmínkou pro účast na životě společnosti, a musí tedy být zabezpečené z veřejných zdrojů, k přijetí výroku britské premiérky z roku 1988, že „přece neexistuje nic takového jako společnost“. Mantrou se stali jednotlivci a jejich individuální životy. Jak jsme vůbec dokázali zvládnout tak prudký myšlenkový obrat? Brendan Martin, který se věnuje zkoumání privatizace a reforem veřejného sektoru, přiznává klíčový podíl ideologicky extrémním think-tankům, jako Adam Smith Institute. Ty odmítají názor, že by veřejný sektor mohl být ve své podstatě odlišný od soukromého, a že si proto vyžaduje jiná kritéria hodnocení. Politické zdůvodnění privatizace se omezuje na argument ekonomickou efektivitou nebo na potřebu redukce veřejných výdajů. O tom, že ekonomická efektivita dostala přednost před všemi ostatními kritérii, svědčí politika Margaret Thatcherové, která prosazovala privatizaci i v případech, kdy neznamenala žádný prokazatelný prospěch pro klienty služeb. Vycházela z předpokladu, že díky soutěži soukromých provozovatelů budou služby levnější.

Privatizaci a snižování daní zejména v zemích se sociálnědemokratickou tradicí provázely pochybnosti o tom, zda to nepovede k sociální nespravedlnosti. V těchto diskusích sehrála pro stoupence radikálních reforem nenahraditelnou roli delegitimizace veřejného. Trochu paradoxně byla důležitým hráčem v tomto úsilí mezinárodní veřejná instituce: Světová banka. V souladu s převládajícím ekonomickým diskursem prosazovala postupy, které například ve jménu transparentnosti a boje proti korupci vedly k redukci veřejného sektoru. Vzhledem k tomu, že změny ve střední Evropě proběhly poměrně rychle, málokdo se pozastavil nad tím, zda je chirurgické řešení, v jehož rámci „amputujeme nemocný orgán“, nevyhnutelně lepší než léčba. Zásadní problém ekonomického přístupu je, že neposkytuje vyčerpávající kritéria pro hodnocení veřejného sektoru. Pokud bylo úlohou sociálního státu v Evropě předcházet sociálním nerovnostem, polarizacím a vyloučení celých skupin z podílu na životě společnosti, je třeba i dopady privatizace hodnotit s ohledem na tyto cíle.

Existují početné případové studie, které dokazují, že privatizace veřejných služeb nerovnosti prohloubila. Extrémním příkladem je privatizace vody, která z ní v některých zemích Latinské Ameriky udělala nedostupné zboží. Známý je případ bolivijské Cochabamby, kde soukromý provozovatel vodáren zvýšil ceny za vodu až o 50 procent, v důsledku čehož se některé rodiny musely rozhodnout, jestli z rodinného rozpočtu koupí potraviny nebo zaplatí účty za vodu. V Chile došlo za Pinochetovy diktatury k privatizaci středního školství. Podle údajů Asociace chilských učitelů si poté, co bylo zhruba 80 % škol zprivatizovaných, mnohé rodiny z nízkopříjmových skupin nemohly dovolit nechat děti studovat na střední škole. Na místě je proto otázka, zda se stoupenci Nové pravice ve svém přesvědčení, že cokoli – včetně práv – je možné změnit ve zboží obchodovatelné na volném trhu, nemýlí. Trh může efektivně reagovat na poptávku, za služby poskytnuté v rámci trhu se ale platí. Smyslem veřejných služeb přitom není jen prostá směna, ale i zabezpečení jisté míry koheze. úlohou států, které dosáhly jisté civilizační úrovně, je proto vytvořit mechanismy, jak zabezpečit, aby ze systému základních služeb pokud možno nikdo z jejich obyvatel nevypadl.

Britská cesta

Přesun veřejných služeb do oblasti soukromého sektoru má více forem, přičemž nemusí jít vždy o privatizaci. Ke vstupu trhu do veřejného sektoru došlo například ve Velké Británii prostřednictvím doktríny Nového řízení veřejné správy (New Public Management), která představuje změnu v kultuře poskytování služeb: z pacientů se stávají klienti, veřejné služby přebírají manažerské praktiky, které se užívaly v komerční sféře. Druhou možností je zavedení kvazitrhu do veřejného sektoru. Stát zůstává zodpovědný za financování služeb, ale o konkrétní zakázky soutěží soukromí provozovatelé. Do britského zdravotnictví a školství byl například zaveden vnitřní trh, v jehož rámci školy navzájem soutěží o žáky i finance a nemocnice o pacienty. Ačkoli formy marketizace veřejných služeb mohou být různé, výsledkem je, že přestávají být právem a stávají se zbožím, za které se musí platit. Veřejné služby jako zdravotnictví či školství a kvaziveřejné služby jako doprava a energie se tak mění na zboží, se kterým je možné obchodovat na více či méně regulovaném trhu. Sociologové v této souvislosti hovoří o jejich komodifikaci.

„Nižší ceny, víc cestujících, vyšší kvalita služeb,“ ohlašoval výsledky privatizace autobusové dopravy poradce Thatcherové a pozdější ministr v Majorově vládě John Redwood. Podle dostupných údajů však po privatizaci stouplo cestovné o 12 %, míra využívání autobusů klesla o 26 % v městských a o 19 % v ostatních oblastech. Privatizační rok 1986 znamenal konec politiky udržování nízkého cestovného, což se dotklo především lidí z nízkopříjmových skupin.

Nová role státu

Privatizace však zpravidla neznamená úplnou eliminaci státu, spíše změnu jeho role z provozovatele na regulátora. Podle srovnávací studie OSN z roku 1995 ve většině států, které služby zprivatizovaly, je nadále úlohou veřejných institucí plánovat a financovat například sociální služby. Regulační funkce však může být v důsledku stejně náročná jako původní role, kdy byl stát poskytovatelem. Pro země střední a východní Evropy, které procházejí rozsáhlými sociálními a institucionálními změnami, to platí dvojnásob. Schopnost vlád regulovat nadnárodní korporace je v některých sektorech – například ve vodárenství – velmi omezená. Vzhledem k tomu, že státy i po privatizaci zůstávají zodpovědné za dodržování sociálních práv (práva na zdraví, vodu či přiměřené bydlení) zakotvených v mezinárodních smlouvách, mohou se dostat do konfliktu s vlastními závazky.

Existují případy, kdy země dokonce oznámila, že práva, která svým občanům garantuje v ústavě, jsou jen prohlášeními. Stalo se to například u práva na bydlení v České republice. Ve zprávě o plnění Mezinárodního paktu o ekonomických, sociálních a kulturních právech za rok 2002 česká vláda konstatovala, že právo na bydlení považuje za čistě deklaratorní a že na jeho základě není možné vznášet žádné nároky. Jak však upozornil Výbor OSN dohlížející na plnění paktu, k ohrožení práva na bydlení přitom došlo právě po rozhodnutí vlády privatizovat. Privatizace spolu s akutním nedostatkem bytů podle Výboru vedla k prudkému růstu nájemného a zvýšení počtu případů nuceného vystěhování a bezdomovectví.

ústup od ochrany sociálních práv se však netýká jen Česka a Slovenska, ale celé střední a východní Evropy. Organizace HelpAge International, která se věnuje právům starších lidí, na začátku devadesátých let varovala, že zlikvidování sociálního státu v tomto regionu ohrozí přístup milionů lidí k zdravotní péči. Pro státy taková situace představuje problém, protože z hlediska mezinárodního práva zůstávají i po privatizaci zodpovědné za zabezpečení dostupnosti služeb. Podle interpretace zvláštního zpravodaje OSN pro právo na zdraví Paula Hunta je vláda například povinna zabezpečit zdravotnické služby pro ty, kteří si po privatizaci nemohou dovolit ošetření v soukromých nemocnicích. Pokud tedy privatizace povede ke zhoršení kvality a dostupnosti veřejných služeb, je celý proces napadnutelný jako nedodržování mezinárodně garantovaných lidských práv.

Chudoba a sociální vyloučení, před nimiž mají univerzálně poskytované veřejné služby chránit, jsou často koncentrované v oblastech obývaných jednou etnickou či rasovou skupinou. Porušování sociálních práv v důsledku nedostatečného přístupu ke službám se tak může překrývat s porušováním občanských práv a zákazem diskriminace. Příkladem je izraelský Ramalláh, kde po privatizaci autobusové dopravy došlo k zrušení spojů do některých arabských častí města. Starosta odmítl požadavky, aby situaci řešil, s tím, že jeho úřad nemůže zabránit rušení tras, které jsou ztrátové. Sdružení na ochranu občanských práv v Izraeli však podalo na město a ministerstvo dopravy podnět, který prohlásil nezabezpečení dopravy do arabských oblastí za diskriminaci. Soud podnětu vyhověl a vyzval úřady, aby našly řešení, které linky do arabských čtvrtí obnoví.

Smer: rezignace na důstojnost?

Přesun veřejných služeb na trh tedy přináší dvě klíčové změny. Mění občany, kterým stát garantoval sociální práva, na zákazníky, jejichž práva chrání obchodní smlouva. Rozsah služeb, na které má občan nárok, neodráží striktně stanovená a ústavou garantovaná práva, ale práva, která jsou výsledkem aktuální politické debaty a která je možné kdykoli „ořezat“. K těmto změnám dochází v prostoru, v němž převládá ekonomický diskurs orientovaný na efektivnost a růst. Lidskoprávní diskurs, kladoucí důraz na důstojnost a kolektivní morálku, je marginalizovaný nebo se využívá selektivně, především v souvislosti s ochranou osobního vlastnictví.

Nová situace znamená riziko zejména pro marginalizované skupiny, kterým hrozí, že nebudou schopné uplatnit svá dosavadní práva. Smlouva mezi veřejným úřadem a soukromým provozovatelem může být dostatečnou zárukou práv pro ty, kteří mají potřebné zdroje, zručnosti, přístup k informacím a politické zastoupení. Skupiny trpící vícenásobnou deprivací, jako například Romové, však potřebují silnější rámec ochrany práv, než jaký jim může dát smlouva. Takový rámec poskytují ústavní systémy, které uznávají, že občanská a politická práva tvoří s ekonomickými, sociálními a kulturními právy jednotný celek. Jeho cílem je ochrana lidské důstojnosti. Zkušenost zemí, které zavedly do praxe myšlenku, že úlohou státu je zabezpečení „společenského minima“, „záchranné sítě“ a že veřejné služby je potřebné zprivatizovat, ukazuje, že jde o pokus, který příliš často končí rezignací na důstojnost pro ty, kteří si ji nemohou dovolit.

Autorka působí v hnutí Priatelia Zeme.

Barbora Černušáková

 

Převzato z časopisu A2

Sdílejte
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •