USAID jako nástroj zahraniční politiky Spojených států

Zahraniční politika USA dle oficiální propagandy Bílého domu podporuje demokracii, lidská práva a ekonomický rozvoj. Nicméně v oblasti rozvoje mnoho studií dokazuje, že mnohdy zájmy dárců předčí zájmy příjemců. Zahraniční pomoc Spojených států lze tedy pokládat za formu bezpečnostní politiky. Jaká může být motivace pomoci? Většina politologů se shoduje na tom, že zájmy příjemců jsou sekundární a že vztah mezi pomocí a humanitárními cíli má často negativní charakter. Spojené státy v minulosti často poskytovaly pomoc represivním režimům. V zahraniční pomoci zaujímají důležitou roli ekonomické, bezpečnostní a mocensko-politické zájmy donorských států. Na celou problematiku existují dva pohledy. První z nich je humanitární, který zdůrazňuje ekonomickou pomoc a zajištění rozvoje v chudých zemích. Druhý pohled je zahraničně politický, který klade důraz na instrumentální utilitaritu. Tento pohled předpokládá, že v problematice rozvoje bude nějakým způsobem reflektována zahraniční politika donorského státu. Může tak tedy dojít k vytvoření vztahu závislosti. Nejpodstatnější je ovšem vztah skutečné potřeby příjemce a zájmu dárce.¹

Zahraniční pomoc je nástrojem americké národní bezpečnosti již od konce druhé světové války, kdy byl realizován Marshallův plán. Jednalo se o první markantní rozvojovou pomoc odehrávající se v období studené války. Marshallův plán byl úzce spojen s americkými zahraničními zájmy, což ostatně dokazuje nutnost komplexně informovat USA o tom, kam konkrétně finanční prostředky směřují. Toto bylo naprosto nepřijatelné pro Sovětský svaz, i když měl samozřejmě o Marshallův plán zájem.² V roce 1961 založil prezident Kennedy USAID (Agenturu Spojených států pro mezinárodní rozvoj – United States Agency for International Development). Samozřejmě, že rozvojovou pomoc Spojené státy poskytovaly s ohledem na bipolární uspořádání světa.³ Vystupovaly jako spojenci všech, kteří byli nepřátelé Sovětského svazu. V rétorice lidských práv byl kladen důraz na antikomunismus. Spojené státy tak podporovaly vojenské režimy v Latinské Americe (například v Nikaragui, Guatemale, Panamě), ale také mudžáhidy v Afghánistánu a nebo Saddáma Husajna v Iráku. Donald Reagan ve své rétorice již kladl důraz na lidská práva a uváděl, že vojenská pomoc nebude poskytována zemím, které je porušují. To vše za předpokladu, pokud nenastanou neočekávané okolnosti (v mnohých případech samozřejmě nastaly). Po skončení studené války USAID postupně ztratila autoritu, ale také profesionální kapacity. 90. léta se vyznačovala poklesem vojenské pomoci a nárůstem pomoci ekonomické. Prezident Bill Clinton opět zdůrazňoval lidská práva, ovšem pouze v rétorické rovině. Lidská práva nebyla překážkou v investování do Ruska během konfliktu s Čečenskem, ale také do Indonésie (otázka odtržení Východního Timoru), Turecka (problém s Kurdy) či Kolumbie.⁴

Po teroristických útocích z 11. 9. 2001 se přístup Spojených států k rozvojové pomoci změnil. Namísto komunismu se objevuje nový oficiální nepřítel – teroristé. George W. Bush označuje nepřítele za zlo, později byla vytvořena osa zla. Zahraniční pomoc je definována jako snaha podkopat mezinárodní terorismus. Rétorika byla rozšířena o boj s chudobou, ale také o boj za demokracii. Na rozvojovou pomoc se přestalo nahlížet tak negativně jako v předešlých letech, ale začala být chápána jako ochrana bezpečnosti USA. Zahraniční pomoc rostla, ale podle mnohých politologů souměrně s tím klesala úcta k lidským právům. Poukazují zejména na podporu režimů v Turecku nebo Pákistánu, ale také na věznici Guantánamo nebo patriot act.⁵ Spojené státy se po invazi do Iráku snažily napravit svou image v zahraničí. K tomu bylo mimo jiné zapotřebí vytvořit efektivní rozvojovou strategii. Celou strukturu bylo ovšem zapotřebí modernizovat. Georgie Bush proto USAID více propojil s ministerstvem zahraničí. Spojené státy se soustředily zejména na bilaterální pomoc (76 % v roce 2000, ale v roce 2006 jež 90 %). Americká administrativa si uvědomovala, že silnější a efektivnější pomoc pomůže prosadit zájmy USA v chudších zemích, ale koherentní strategie utvořena nebyla. To se změnilo po roce 2001, kdy bylo nejvíce prostředků poskytnuto Iráku, Afghánistánu, Jordánsku a Pákistánu.⁶

USAID byla postupně oslabována tím, že se vytvářely nové projekty (například Millenium Challenge Corporation). Prezident Bush raději vytvářel nové programy, než aby zefektivnil a reformoval USAID. V roce 2006 ovšem byla vytvořena koncepce procesu F. Vznikl nový post ředitele zahraniční pomoci. Ten ale kontroloval pouze 55 % z celkových finančních prostředků. Ředitel zahraniční pomoci je pod přímou kontrolou ministra zahraničí. Je zde tedy patrná snaha zahraniční pomoc lépe koordinovat. Příjemci pomoci byli rozděleni do pěti kategorií – země v rekonstrukci (rebuilding), rozvojové země (developing), transformující (transforming), země se kterými USA udržují partnerství (Sustaining partnerships) a země se kterými mají partnerství omezené (Restrictive partnerships). Realizovaná reforma ovšem zahrnuje pouze omezené množství aktérů (například úplně chybí začlenění nevládních organizací a soukromých aktérů a koordinace aktivit s nimi). Chybí také dlouhodobý pohled do budoucnosti. Je potřeba vytvořit národní strategii zahraniční pomoci, kde by byly zahrnuty všechny agentury, které se zabývají rozvojem. Klíčové bude soustředit se zejména na slabé, rozpadající se a rozpadlé státy.⁷

Existuje několik způsobů, jak zahraniční pomoc zefektivnit. Vytvořit nové rozvojové oddělení, reformovat USAID nebo jmenovat koordinátora všech rozvojových programů. Nová americká administrativa se rozhodla reformovat USAID. Prezident B. Obama se touto formou snaží zajistit kompatibilitu rozvoje s americkou zahraniční politikou.⁸

Prezident Barrack Obama naznačil, že jednou z prioritních oblastí americké zahraniční a rozvojové politiky bude Afrika. Na summitu G8 pomohl realizovat plán na boj s hladem, na který bohaté země slíbily vyčlenit 20 miliard dolarů. Nicméně B. Obama si uvědomoval, že koncept zahraniční pomoci jako takový je potřeba racionalizovat. Úzké prolínání problematiky rozvoje a národní bezpečnosti nezlepšilo strukturální problémy USAID. O vážných problémech agentury svědčí také to, že celých 9 měsíců neměla ředitele. Několik kandidátů ji odmítlo vést. Mnoho tradičních aktivit agentury si vzalo na starost ministerstvo obrany (například stavění škol, klinik, vodních systémů, nebo cest). V praxi se ukázalo, že tato cesta není správná. Lidé v uniformách si v lokalitách kde pomáhají hůře vybudovávají důvěru. Kooperace s místními je tak daleko obtížnější. Podstatným problémem je také to, že neexistuje žádná agentura nebo osoba, která zodpovídá za americké rozvojové programy jako celek. Odpovědnost je tak silně fragmentovaná stejně jako samotná pomoc. Problematikou rozvoje se zabývá celkem 12 ministerstev, 25 agentur a více než 60 vládních úřadů. Koordinace mezi všemi těmito institucemi často pokulhává. K tomu má každý subjekt vlastní cíle a administrativní procedury. Prvním krokem k zefektivnění americké rozvojové pomoci je vydání dvou nových zákonů – Initiating Foreign Assistance Reform Act a  Foreign Assistance Revitalization and Accountability Act. Nicméně v současnosti je brzy na to soudit zda-li změny, které tyto zákony přinesou budou spíše pozitivní nebo negativní.⁹

V listopadu 2009 prezident Obama jmenoval do čela USAID Rajiva Shaha, lékaře a experta na potravinovou bezpečnost. Do roku 2012 se má rozpočet organizace zdvojnásobit na 50 miliard dolarů. Hlavní cílem v nadcházejících letech bude zejména boj s globální chudobou. Dle plánu USAID má být do roku 2015 redukována na polovinu. Ovšem objevují se také jisté pochybnosti o novém vedení, které se týkají zejména nedostatečných byrokratických zkušeností. Nominace Shaha má do budoucna podpořit plnou integraci rozvoje do americké zahraniční politiky, ale mnoho odborníků na problematiku rozvoje usiluje o to, aby USAID bylo více nezávislé. Objevily se argumenty, že šéf USAID který nekontroluje vlastní rozpočet nemůže získat dostatečnou kredibilitu.¹⁰ Velkým problémem USAID je snížení počtu zaměstnanců. Ještě v roce 1960 zde pracovalo 17 tisíc lidí, ale jejich počet postupně klesal (4300 lidí v roce 1975, 3600 v roce 1985 a 2417 v roce 2007). Na druhou stranu po mírné stagnaci na počátku 90. let stoupá objem peněz se kterými agentura hospodaří, ale tempo růstu není nikterak významné (8 miliard dolarů v roce 1995 a 13 miliard v roce 2007). Obsazování administrativy USAID je často zpolitizováno. Do budoucna je nutné vrátit se k modelu, kdy se najímají lidé s dostatečnými technickými a manažerskými schopnostmi. Touto problematikou se také zabývá nový program USAID – vůdčí rozvojová iniciativa (Development Leadership Initiative).¹¹

V současnosti zahraniční pomoc často směřuje spíše do bohatších a zkorumpovanějších zemí nežli tam, kde je to skutečně potřeba. Proto mnoho politologů zastává názor, že touto formou nelze efektivně redukovat chudobu.¹² Do budoucna je nutné považovat redukci chudoby za specifický cíl pomoci, ale zároveň je nutné tento cíl rozlišovat od politických, vojenských nebo bezpečnostních cílů. Je nutné poskytnout takovou pomoc, aby se chudé země staly soběstačné (například zemědělské programy). Otázkou je s čím konkrétně pomoci a s čím nikoliv. V tomto směru je klíčové posuzovat skutečné zájmy lidí v postižených oblastech, což se často nedělá.¹³ Celou agendu je nutné více racionalizovat a je zapotřebí zajistit užší spolupráci všech agentur, zejména USAID a neziskových organizací.

Dan Jakubec

1 http://politics.as.nyu.edu/docs/IO/4600/yuen_prop.pdf, náhled 4.2.2011