Na základě ústavní stížnosti skupiny poslanců ČSSD Ústavní soud zrušil balík škrtů v sociální oblasti, schválený parlamentem v prosinci minulého roku. Vzniká proto otázka, zda má toto rozhodnutí širší význam a zda není předzvěstí kolize vládní politiky s Ústavním soudem.
V tomto článku se budeme zabývat nejprve rozhodnutím ÚS a jeho důsledky pro občany postižené škrty, potom širší otázkou, jaká je role ÚS v procesu tzv. reforem a při ochraně sociálních práv a základů sociálního státu.
Význam rozhodnutí pro situaci občanů postižených škrty
Obsah zrušeného zákona
Ústavní soud zrušil zákon č. 347 / 2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí. Tento zákon redukoval sociální výdaje a nepříznivě změnil předchozí stav především v těchto oblastech:
- Nemocenská – prodloužení doby nemocenské placené zaměstnavatelem ze 14 na 21 dní, trvalé snížení výše nemocenské
- Podpora rodin – zrušení sociálního příplatku, omezení rodičovského příspěvku a porodného
- Snížení podpor v nezaměstnanosti
- Snížení podpor zdravotně postiženým
Obsah ústavní stížnosti ČSSD a rozhodnutí ÚS
Ústavní stížnost skupiny poslanců ČSSDi směřovala proti neústavnímu postupu při přijímání zákona. Pravice kvůli senátním volbám dlouho tajila své záměry a pak v časové tísni, aby změny platily již od 1. ledna 2011, porušovala běžný zákonodárný postup:
- Zneužitím režimu legislativní nouze k zrychlenému přijetí zákona
- Nepředvídatelným svoláním Sněmovny na mimořádnou schůzi
- Zrušením obecné rozpravy nad návrhem zákona
- Odepřením hlasování již zvoleným senátorů, aby senát ještě v předvolebním složení schválil vládní návrhy
To znamenalo, že byla porušena práva opozice na kritiku a vyjádření námitek, věcného obsahu zákona a jeho dopadů na občany se stížnost netýkala. ÚS dal stěžovatelům za pravduii, jeho verdikt se však omezil na předmět stížnosti a sociální problematiky nebo smyslu (či nesmyslnosti) zákona se nedotkl. ÚS dospěl k závěru, že postup při přijímání zákona byl protiústavní kvůli neoprávněnému vyhlášení stavu legislativní nouze. Tento důvod už k zrušení zákona stačil, proto se dalšími námitkami ÚS ani nezabýval. Obsah zákonů nehrál v rozhodnutí ÚS žádnou roli, zákon byl zrušen kvůli porušení práv opozice během jeho přijímání.
Navíc ÚS ponechal zákon v platnosti do konce letošního roku. V tomto bodě naopak zohlednil skutečnost, že zrušení s okamžitou platností by „mělo negativní dopad na státní rozpočet“, zatímco negativní dopady zákona na občany ÚS nezajímaly. ÚS tak implicitně posoudil škrty jako žádoucí nebo přinejmenším přijatelné, jinak by občany zbavil jejich následků okamžitě.
Vláda díky tomu může předložit zákon s identickým obsahem a jeho přijetí, pokud se odehraje ústavně přijatelnou cestou (tedy běžnou zákonodárnou cestou), nebude v žádném směru odporovat zmíněnému rozsudku. Vzhledem k poměru sil v zákonodárných sborech nebude mít vláda problém takový zákon prosadit. Ministr Drábek jako předkladatel zrušeného zákona už v den vyhlášení rozsudku avizoval, že tento postup předpokládá, a vláda také 23. března schválila nové předložení zákona do sněmovny. Pokud bude zákon opět schválen, stejná právní úprava bude platit znovu a občané ani nepocítí, že Ústavní soud původní zákon zrušil. Jedná se sice o nový legislativní proces a teoreticky mohou zákonodárci vládní návrhy odmítnout nebo pozměnit, ale vzhledem k síle vládní koalice a slabosti opozice není reálné s takovou možností počítat. Jediným bodem, u nějž se rýsují komplikace při opakovaném schvalování, je snížení platů ústavních činitelů, protože v této souvislosti mezitím v médiích zazněly otevřené projevy nespokojenosti i ze strany poslanců vládní koalice. Jádro loňských škrtů, tedy masivní snížení dávek pro občany v celé řadě směrů, však velmi pravděpodobně projde schvalováním ve Sněmovně hladce, Senát ovládaný opozicí sice návrh zákona vrátí, ale bude Sněmovnou při opakovaném schvalování přehlasován.
Proto zrušení úsporných opatření Ústavním soudem nemá žádné bezprostřední dopady a velmi pravděpodobně nebude mít ani žádné dlouhodobé důsledky pro situaci občanů postižených škrty.
Tato skutečnost však v žádném případě neznamená, že by Ústavní soud nemohl zasáhnout proti těmto vládním reformám kdykoli v budoucnosti na základě dalších ústavních stížností nebo zrušit jiné plánované či probíhající reformy. Přitom může dojít také k posuzování ústavnosti reforem z hlediska jejich obsahu. Poslanci ČSSD souběžně s úspěšnou stížností proti škrtům v působnosti MPSV podali další dvě stížnosti, o nichž ÚS dosud nerozhodl.
Důležitější než obsah tohoto konkrétního soudního rozhodnutí je proto otázka, do jaké míry je možné očekávat, že ÚS bude korigovat vládní reformy, které jsou zaměřeny na redukci nebo odstranění sociálních práv českých občanů.
Ústavní zakotvení sociálních práv a sociálního státu
Pro charakter naší společnosti mají sociální práva a fungující sociální instituce zásadní význam. V případě eliminace těchto práv nebo nefunkčnosti institucí by došlo k podstatnému omezení životních šancí značné části občanů, kteří by si nemohli dovolit uspokojení sociálních potřeb komerční cestou. Sociální práva se týkají zejména následujících oblastí: bydlení, zdravotní péče, péče o zdravotně postižené, pracovních práv a práva na práci, vzdělání, podpory rodin, důchodového zabezpečení, pomoci v nezaměstnanosti a sociální pomoci v nouzi.
Sociální charakter státu není českou Ústavou výslovně zakotven jako například v Německu, ale řada ustanovení ústavního pořádku chrání sociální práva občanů. Sociální práva jsou uvedena ve čtvrté hlavě Listiny základních práv a svobod, která se členěním téměř kryje s oblastmi sociální politiky, pouze právo na bydlení výslovně neupravuje:
- Článek 26 stanovuje právo na svobodnou volbu povolání, právo na práci a zabezpečení v případě nezaviněné ztráty možnosti vydělávat
- Článek 27 právo na odborové sdružování a stávku
- Článek 28 právo na spravedlivou odměnu za práci a uspokojivé pracovní podmínky
- Článek 29 ochranu žen, mladistvých a zdravotně postižených v zaměstnání
- Článek 30 právo na starobní, invalidní a sirotčí důchod a pomoc v hmotné nouzi
- Článek 31 právo na ochranu zdraví a zdravotní péči
- Článek 32 chrání rodičovství a děti
- Článek 33 právo na vzdělání
Možnost uplatnit tato práva však sama Listina většinou omezuje tím, že je možné se jich domáhat jen v mezích zákonů, které tato práva uskutečňují, ovšem s tím, že musí být zachována podstata těchto práv. Proto je konkrétní podoba sociálních práv do značné míry závislá na tom, jak jsou upravena běžnými zákony. Vládní koalice tedy může prostřednictvím změn zákonů ovlivnit rozsah sociálních práv, jen nesmí narušit jejich podstatu.
Posouzení případných sporů při porušení Listiny je v pravomoci Ústavního soudu. Vedle toho jsou sociální a ekonomická práva zajištěna také mezinárodními smlouvami. Jedná se zejména o Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech a Evropskou sociální chartu, a i v případě porušení takto garantovaných práv by měl ÚS zasáhnout.
Rozhodování Ústavního soudu o sociálních právech
Vztah Ústavního soudu k legislativnímu procesu
Ústavní soud nemá napravovat veškeré nespravedlnosti vzniklé v politickém procesu a při rozhodování veřejných orgánů. Jeho zásahy se omezují na ty situace, kdy dojde k narušení ústavně zaručených práv. ÚS neposuzuje zákony z vlastní iniciativy, postupuje na základě ústavní stížnosti.
K abstraktnímu posuzování zákona může dojít na základě ústavní stížnosti skupiny (nejméně 41) poslanců, skupiny (nejméně 17) senátorů nebo prezidenta republiky, za určitých okolností také vlády. Touto cestou postupovali poslanci ČSSD při své úspěšné stížnosti proti balíku vládních úsporných opatření. KSČM nemá sama dostatek poslanců pro podání ústavní stížnosti a ani v Senátu není možné bez ČSSD sestavit opoziční skupinu oprávněnou k podání ústavní stížnosti, proto jsou další ústavní postupy proti vládní politice závislé na ČSSD.
Kromě toho může také každý, kdo je přesvědčen, že byl poškozen na svých ústavních právech nebo svobodách, podat po vyčerpání běžných opravných prostředků ústavní stížnost, a i tento postup může vyústit ve zrušení některých ustanovení napadeného zákona. Tuto cestu mohou poškození použít jen ve své vlastní věci a v případě konkrétního dopadu určitého rozhodnutí na ně samé, nelze požadovat všeobecné posouzení ústavnosti určitého zákona.
Rozhodovací praxe Ústavního soudu v oblasti ochrany sociálních práv
Účelem této části není posoudit právní kvalitu rozhodování ÚS, nýbrž z širšího hlediska zhodnotit jeho dopady na sociální práva. Při rozhodování používá ÚS komplikované právní postupy, jeho stanoviska k sporným případům proto nelze předvídat jen podle znění ústavních norem, ale je třeba prozkoumat, jak rozhodoval konkrétní případy týkající se sociálních práv. Značná volnost ÚS má také za následek, že v rozhodování se projevují filosofické, společenské a politické názory soudců. V českých podmínkách vzhledem k mechanismu navrhování členů ÚS prezidentem a jejich potvrzování donedávna pravicovým Senátem v řadách ÚS převažují osoby s pravicovými politickými názory a pravicové tendence v rozhodování se v posledních letech stupňovaly.
Když ÚS při rozhodování zaujme k určitému problému stanovisko, následně se jím v zájmu stability judikatury řídí v podobných případech, výrazné změny jsou výjimečné. Při ochraně sociálních práv je hlavním problémem stanovení rovnováhy mezi protikladnými ustanoveními v Listině – omezením sociálních práv zákonem na straně jedné a zachováním podstaty práv na straně druhé. K ÚS se od jeho vzniku dostalo mnoho stížností na porušení sociálních práv, jeho přístup k nim je obecně nevstřícný. V některých nálezech ÚS své stanovisko k sociálním právům vyložil obsáhleji. Rozlišil v Listině dva druhy práv, občanská a politická na straně jedné a sociální na straně druhé. Ústavní zakotvení sociálních práv trpí podle ÚS dvojím deficitemiii – jednak předpokládají vynaložení zdrojů, kterých prý „se nedostává“, a proto jsou údajně tato práva jen „relativní“, jednak jsou podle ÚS podmíněná, protože i v mezinárodních smlouvách se předpokládá pouze jejich postupné uskutečňování, nikoli okamžité dodržování, mají prý jen „programovou povahu“. Dokonce ani s touto koncepcí práv není v souladu masivní odbourávání sociálních práv v posledních letech, což je program s opačnou tendencí, než předpokládají mezinárodní smlouvy, ale ani to ÚS nepohnulo k akci v souvislosti s některými důležitými etapami vládních škrtů v posledních letech. Dodržení sociálních práv garantovaných Listinou ÚS interpretuje téměř jen jako požadavek dodržení zákonů, které jsou k provedení sociálních práv přijímány a které také mohou být pravicovou většinou pozměněny natolik, že vlastně sociální práva ani nechrání. Podle ÚS lze tato práva omezit, pokud při omezení sleduje zákon nějaké legitimní cíle, přičemž ani použité prostředky nemusí být nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejšíiv.
Těchto obecných stanovisek se soud drží i při rozhodování významných otázek. V řízení o ústavní stížnosti poslanců a senátorů za ČSSD a KSČMv proti Topolánkovu batohu škrtů z roku 2007 ÚS odmítl zasáhnout proti regulačním poplatkům ve zdravotnictví s odůvodněním, že jde o stabilizaci veřejných rozpočtů a s odvoláním na princip zdrženlivosti, tzn. nezasahování do činnosti zákonodárných sborů. Realizaci sociálních práv je podle ÚS třeba posuzovat vždy z hlediska možností státního rozpočtu. A podle nálezu „posoudit otázku účelnosti, vhodnosti a sociální spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jedná se totiž o otázky v podstatě politické, kam primárně spadá i celá oblast tzv. sociálních práv“. Topolánkovy změny se podobaly současným a chystaným škrtům, proto i k těm je možné očekávat podobná stanoviska – verbální uznání sociálních práv, ale jejich vykázání mimo ústavní sféru a odmítnutí zásahu proti jejich omezování.
Vcelku lze k činnosti ÚS v oblasti ochrany sociálních práv konstatovat, že ÚS během doby dospěl k stanovisku, že sociální práva fakticky klesají na úroveň běžných zákonných nároků a ztrácejí charakter základních práv. Chování soudců navazuje na některé směry právní filosofie, které vedou ostrou hranici mezi občanskými a politickými právy a dalšími základními právy (sociálními, ekonomickými, ekologickými). Odpůrci sociálních práv se snaží argumentovat, že sociální práva mají nárokový charakter, vyžadují angažovanost státu, jsou podmíněna ekonomickým vývojem, nelze je proto přesně ústavně přezkoumat, a tudíž jsou vlastně nevymahatelná a neměla by patřit mezi základní práva. Tato argumentace je věcně pochybená, skutečný problém se sociálními právy spočívá v tom, že odporují základním principům společnosti neregulovaného kapitalismu a omezují jediná skutečně uznávaná „práva“, totiž možnost majetných užívat neomezeně svého vlastnictví bez ohledu na důsledky pro ostatní občany i společnost a těžit z existenční tísně běžných občanů.
Role Ústavního soudu a sociálních práv ve vztahu k současným reformám
Z uvedených skutečností plyne, že velkou část nespravedlivých reforem bude Ústavní soud ignorovat jako ústavně bezvýznamnou. Rozhodovací praxe ÚS v nedávné minulosti ukazuje, že zřejmě nesplní ani svou předpokládanou roli a nezasáhne ani v případech, kdy k narušení podstaty ústavně zaručených sociálních práv dojde. Nelze sice vyloučit, že při pokračujícím a prohlubujícím se narušování ústavních práv vládními reformami soud v určitém okamžiku v některých směrech zasáhne, ale jeho rozhodování z posledních let nenasvědčuje tomu, že by reformy korigoval ve větším rozsahu.
V žádném případě to ale neznamená, že by sociální práva uvedená v Listině neměla vůbec žádný význam. Vezmeme-li v úvahu, že prakticky od reformy veřejných financí po roce 2002 se česká sociální politika snaží zbavit se sociálních závazků nejprve k vybraným kategoriím „černých pasažérů“ (za vlády ČSSD), poté za pravicových vlád prakticky vůči všem občanům, že od roku 2002 stáli v čele rezortu lidé bez základního respektu k lidským právům, pak dílčí zachování sociálních práv je třeba připsat také překážkám, které vytváří v právní rovině Listina základních práv a svobod. Jinak by nic nebránilo přímému zrušení sociálních práv a obnovení poměrů z minulých historických epoch, protože lidskými kvalitami ani politickými záměry v sociální oblasti tehdejší politiky ti současní nepřevyšují. Místo otevřené a úplné likvidace sociálních práv jsou ale samozvaní reformátoři nuceni vymýšlet krkolomné způsoby, jak je podlamovat, obcházet, redukovat nebo překroutit, a dříve než výtvory jejich deformovaného myšlení zapustí kořeny, mohou voliči vývoj napravit. Čeští občané mají také možnost dovolat se svých práv u evropského soudu, i když podstatně komplikovaněji než u ÚS.
Všeobecnou nápravu však nemůže přinést právní postup, nelze očekávat, že by neblahý vývoj společnosti mohl zastavit nějaký ústavní text, to budou muset udělat sami občané při politické aktivitě.
Vilém Gutfreund
