Česká republika, zastoupená vládou a prezidentem V. Klausem, již třetím rokem intenzivně usiluje o výjimku z Listiny základních práv Evropské unie, která tvoří právně závaznou součást tzv. Lisabonské smlouvy. Aktuální situace se dnes jeví téměř jako nevratná – občané, ale i právnické osoby z České republiky by měli přistoupením Chorvatska k Evropské unii přijít o možnost domáhat se práv z Listiny.
Jako každý dokument má logicky i Listina jak svoje zastánce, tak rovněž ideové odpůrce. To by však nemělo zastřít její podstatu, zdroje a logiku vývoje – pokud je zájem o věcnou diskusi. Dokonce by šlo říct: v dobách, které člověku neposkytují příliš mnoho potěšení z dění ve společnosti a politice, je vždy přirozené obracet se k podstatě. A tou je v konečném důsledku život člověka, jeho kvalita a od toho neoddělitelná ochrana jeho práv, která jsou výsledkem generací trvajících sporů, ale i bojů a válek. To je, oč tu běží!
Několik pohledů do historie
Listina základních práv EU se neobjevila jako „blesk z čistého nebe“ a není ani dílem „bruselských byrokratů“. Formulačně je Listina výsledkem celoevropských diskusí posledních několika desítek let a věcně jde pak o zásady a pravidla, ke kterým se celým svým historickým vývojem dopracovala kultura a politika starého kontinentu.
Za první programové východisko Listiny základních práv EU jakožto ústavního dokumentu (pokud opomeneme předchozí politické deklarace a smlouvy, z nichž Listina nepochybně vychází) by bylo možné považovat Deklaraci základních práv a svobod, kterou v roce 1989 přijal Evropský parlament. Deklarace obsahuje kromě preambule, která se odvolává na demokratické základy Evropského společenství, celkem 28 článků, v nichž jsou vymezena základní práva a svobody, jak je známe i ze zakládajících dokumentů Rady Evropy či české Listiny základních práv a svobod, jež je součástí českého ústavního pořádku. Deklarace – byť se nestala závazným právním dokumentem – nicméně zůstala na cestě k němu jako poprvé pregnantně formulovaný dokument obsahující základní práva na úrovni ES, a to ještě před předložením vlastní Listiny základních práv EU.
Dalším rozhodujícím krokem se na cestě k Listině stala Charta základních práv EU z roku 2000, která byla určena institucím EU, ale také členským státům při provádění práva ES. Chartu vypracoval a předložil tzv. Konvent jako zvláštní orgán, který byl ustaven na základě rozhodnutí Evropské rady v roku 1999. Konvent byl složen jak z představitelů států a vlád členských států EU (tehdy 15), tak ze zástupců Evropské komise, Evropského parlamentu a také členů národních parlamentů a právních odborníků. Charta jako dokument tedy vznikala jako společné dílo všech členských států EU. Již v následujícím roce byla pak Charta předložena a schválena na summitu Evropské rady v Nice v prosinci 2000 a následně vyhlášena v Úředním věstníku. Proti předchozímu dokumentu obsahovala Charta již 7 hlav a 54 článků. Nicméně stále zůstávala právně nezávazným dokumentem. Od Charty pak již vedla cesta přímo k novému Konventu a Smlouvě o Ústavě pro Evropu z roku 2003, která již začlenila Listinu základních práv a svobod do smluvního dokumentu EU. Tuto její podobu pak bez zásadní obsahové změny převzala i Lisabonská smlouva, byť Listina je zde uvedena již mimo základní smluvní text.
O jaká práva jde
Věcně Listina základních práv EU neobsahuje zásadně přelomová ustanovení, která by se do té doby neobjevila v jiných právních dokumentech, ať už v mezinárodních smlouvách, v právních aktech ES, ve formě zásad aplikovaných Evropským soudním dvorem (dnes Soudním dvorem EU) či konečně v právu členských států EU. Konkrétně lze zmínit zejména Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, a dále pak zejména Evropskou sociální chartu a Chartu základních sociálních práv zaměstnanců Evropského společenství. V zásadě jde tedy o pozitivní formulaci pravidel a zásad, které představují výsledek desítky let trvajícího právního vývoje na evropském kontinentu. Nezpochybňovaným přínosem Listiny pak je systematické soustředění či „katalogizace“ práv do jednoho dokumentu.
Listina základních práv EU – na rozdíl od Smlouvy o Ústavě pro Evropu – však formálně není součástí vlastního textu Lisabonské smlouvy, a to ani ve formě přílohy, ale je připojena formou „Prohlášení“. Text na ni nicméně odkazuje, a je tak právně závazná a přímo účinná. Konkrétně odkaz na Listinu pak obsahuje čl. 6 Smlouvy o EU, který uvádí, že „Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie […], jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy“, a dále pak stanoví, že EU přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, čímž v podstatě stvrzuje EU jako subjekt mezinárodního práva, který má pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy. K Listině se v rámci tzv. Lisabonské smlouvy dále vážou Protokoly, z nichž je pro naše téma zajímavý Protokol č. 30, a čtyři prohlášení, která vylučují Polsko a Velkou Británii (na vlastní žádost těchto států) z kompetence soudních orgánů EU, ale také jakéhokoliv soudu v Polsku či Velké Británii v případech stížností či žalob, pocházejících od osob v těchto státech, vznesených na obranu proti porušování základních práv, svobod nebo zásad, jak je stanoví Listina základních práv EU.
Pokud jde o aplikovatelnost práv z Listiny pro členské státy EU, Listina se vztahuje pouze na ochranu uvedených základních práv vůči postupům orgánů EU, jakož i členských států, pokud uplatňují právo EU. Nepřináší tedy ochranu proti porušování práv, které stanoví, resp. jsou vymahatelná prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů. To však samo o sobě nesnižuje úroveň ochrany dle Listiny, která naopak tvoří minimálně nutný doplněk ochrany lidských práv zakotvených vnitrostátní právní úpravou.
Listina pak konkrétně shrnuje všechna občanská, politická, hospodářská a sociální práva evropských občanů a všech osob (tj. i právnických), které žijí na území EU. Pregnantně to formuluje Preambule Listiny, která stanoví, že „Unie se zakládá na nedělitelných a všeobecných hodnotách lidské důstojnosti, svobody, rovnosti a solidarity; spočívá na zásadách demokracie a právního státu. Do středu své činnosti staví jednotlivce tím, že zavádí občanství Unie a vytváří prostor svobody, bezpečnosti a práva“. Vlastní práva jsou v Listině rozdělena do šesti hlav:
Hlava I – Důstojnost – mj. zakotvuje právo na život, zakazuje trest smrti či reprodukční klonování lidí; zakazuje též mučení, otroctví či obchod s lidmi.
Hlava II – Svobody – zakotvuje právo na svobodu myšlení, projevu, náboženského vyznání, shromažďování, ale též na svobodu umění a vědeckého bádání. Každému přiznává právo na vzdělání, právo pracovat v kterémkoli členském státě. Na druhé straně však právo uzavřít manželství zaručuje v souladu s vnitrostátními zákony.
Hlava III – Rovnost – zakotvuje rovnost před zákonem, rovnost mužů a žen či rovnost kulturní,
náboženskou a jazykovou; dětem mj. zaručuje právo udržovat pravidelný a přímý styk s oběma rodiči, pokud by to nebylo v rozporu se zájmy dítěte.
Hlava IV – Solidarita – týká se práv zaměstnanců, převážně upozorňuje na soulad s vnitrostátními předpisy, avšak obsahuje i článek o ochraně zdraví, životního prostředí a ochraně spotřebitele.
Hlava V – Občanská práva – kromě práva volit a být volen zaručuje i právo na řádnou správu, na přístup k dokumentům EU (bez ohledu na použitý nosič) a na volný pohyb a pobyt v EU.
Hlava VI – Soudnictví – zaručuje mj. presumpci neviny, právo na spravedlivý proces a na obhajobu. Zakotvuje též právo nebýt dvakrát trestně stíhán či trestán za stejný trestný čin v EU.
Hlava VII – Obecná ustanovení – upravuje výklad a použití Listiny; mj. stanoví, že žádné ustanovení nelze vykládat jako omezení lidských práv a základních svobod, které v oblasti své působnosti uznávají právo EU, mezinárodní právo a mezinárodní smlouvy, jejichž stranou je unie či všechny členské státy, včetně Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a také včetně ústav členských států.
Práva z Listiny platí pro všechny občany EU, a to bez ohledu na jejich státní příslušnost či místo bydliště. Práva tak zachovávají rovnost před zákonem EU pro každého občana členského státu.
Naprosté novum, a to na mezinárodní úrovni, je, že v Listině jsou zastoupena práva „čtyř generací“, jak to formuluje prof. N. Šišková ve svém díle Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii z roku 2008. Konkrétně pak práva:
I. generace – práva , která směřují k ochraně lidského života a důstojnosti, a procesní záruky ochrany lidských práv,
II. generace – politická práva a svobody,
III. generace – hospodářská (ekonomická), sociální a kulturní práva,
IV. generace – práva nově se utvářející, tzv. moderní práva (např. ochrana přírody).
Jednotlivá práva se tak částečně překrývají s právy obsaženými v jiných dokumentech, částečně ale jdou nad jejich rámec; zejména se to pak týká tzv. práv nové generace (sociální a kulturní práva a tzv. moderní práva). V tomto smyslu přesahují v některých oblastech i rámec české Listiny základních práv a svobod. Ideově se pak právě tato práva stávají předmětem kritiky, a sice proto, že se staví proti jiným právům, s nimiž se podle kritiků vylučují nebo jež omezují.
Byť uplatňování práv z Listiny základních práv EU na území ČR je ve vztahu k vnitrostátnímu právu omezené, tvoří nepochybný zdroj práva a politiku směřování Evropské unie. Je pak jen na členských státech EU, zda se tímto směrem hodlají také ubírat. A když ne – pak je nutno si položit otázku (a žádat odpověď), kterým jiným směrem chtějí jít? V tomto smyslu je potřeba nahlížet i na kroky vrcholných orgánů české moci výkonné vyjmout Českou republiku z účinků Listiny základních práv a svobod EU.
ČR na cestě pryč od Listiny základních práv EU
Hlavy států a předsedové vlád EU a Chorvatska podepsali 9. prosince 2011 přístupovou smlouvu, čímž byl formálně zahájen proces rozšíření EU o nového člena – Chorvatskou republiku. Plnohodnotným členem se má Chorvatsko stát 1. července 2013, až všech stávajících 27 zemí EU i Chorvatsko přístupovou smlouvu ratifikují. Součástí ratifikace je i Protokol o uplatňování Listiny základních práv EU v České republice, kterým se český stát řadí po bok Polska a Velké Británie jako další stát EU, který odmítá přijmout práva z Listiny pro své občany. (Pro zajímavost – důvodem vyjednání výjimky byly v případě Velké Británie obavy, že by Listina ovlivnila zákony týkající se zaměstnanosti, a Polsko zase vyslovilo obavy mj. z povolování sňatků homosexuálů či provádění potratů.)
Historie výjimky z Lisabonské smlouvy pro ČR začala na předsednictvu Evropské rady v Bruselu v říjnu 2009, které přijalo rozhodnutí, že – s přihlédnutím ke stanovisku České republiky – v okamžiku uzavření příští přístupové smlouvy (tj. s Chorvatskem) bude v souladu s příslušnými ústavními předpisy jednotlivých členských států ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o fungování Evropské unie (tzv. Lisabonské smlouvě) připojen protokol, který to stanoví (a byl uveden v příloze I usnesení uvedeného zasedání Evropské rady). Protokol je potvrzením Evropské rady, že přijímá požadavek prezidenta republiky V. Klause, přednesený za český stát vládou premiéra M. Topolánka, který pod označením obav z prolomení tzv. Benešových dekretů žádal o výjimku z uplatňování Listiny základních práv Evropské unie (přijatou 7. prosince 2000 v Nice, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007) pro občany České republiky. Schválená výjimka ve formě protokolu zní:
PROTOKOL O UPLATŇOVÁNÍ V LISTINY ZÁKLADÍCH PRÁV EVROPSKÉ UMIE V ČESKÉ REPUBLICE
Hlavy států a předsedové vlád 27 členských států Evropské unie, berouce na vědomí přání České republiky, s ohledem na závěry Evropské rady, se dohodli na tomto protokolu:
Článek 1
Protokol č. 30 o uplatňování Listiny základních práv Evropské unie v Polsku a ve Spojeném
království se použije na Českou republiku.
Článek 2
Název, preambule a normativní část protokolu č. 30 se pozměňují tak, aby se vztahovaly na Českou
republiku stejným způsobem, jakým se vztahují na Polsko a na Spojené království.
Článek 3
Tento protokol se připojuje ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o fungování Evropské unie.
V návaznosti na Protokol usnesení předsednictví Evropské rady dále konstatovalo: „[…] s ohledem na právní uplatňování Lisabonské smlouvy a na její vztah k právním systémům členských států Evropská rada potvrzuje, že:
a) Lisabonská smlouva stanoví, že „pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům “ (čl. 5 odst. 2 Smlouvy o EU);
b) Listina je „při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie“
(čl. 51 odst. 1 Listiny).
Uvedený text je v tomto smyslu potvrzený a schválený a čeká na ratifikaci. Samozřejmě, za prakticky nulového zájmu mainstreamových (včetně veřejnoprávních) médií, které raději věnují pozornost událostem, jež mohou ještě více oslabit mravní integritu člověka na jejich cestě stát se sebevědomým občanem. Jistá reakce přišla pouze od představitelů moci a od největší odborové centrály…
Ozvěny z české vrcholné politiky
Prezident republiky V. Klaus se k výsledkům Evropské rady vyjádřil 30. října 2009, přičemž mj. uvedl: „S uspokojením jsem přijal rozhodnutí bruselského summitu EU z 29. a 30. října 2009, že Česká republika získala významnou výjimku z Lisabonské smlouvy. Pro Českou republiku tak Listina základních práv EU nebude platit. […] Řešení, které nejvyšší představitelé států EU přijali, zásadně posiluje ochranu České republiky před možným prolomením tzv. Benešových dekretů a snižuje riziko ohrožení právních jistot a vlastnických práv českých občanů. Neplatnost Listiny pro Českou republiku nevede ke snížení úrovně sociálních jistot našich občanů. Platnost Listiny by úroveň svobod našich občanů naopak snižovala.“
V návaznosti na schválení protokolu Česká strana sociálně demokratická vydala stanovisko, v němž vyjádřila nespokojenost se způsobem uplatnění výhrady prezidenta Václava Klause. Ve svém stanovisku Politické grémium ČSSD mj. uvedlo:
„Namísto požadovaného prosazení pouhé výjimky, pokud jde o možnost retroaktivity Charty základních práv EU na oblast majetkových práv vzniklých před její ratifikací, s čímž byla ČSSD i většina české společnosti srozuměna, přistoupila na jen těžko přijatelnou konstrukci vyloučení celého souhrnu zejména rozsáhlých sociálních práv nové generace. Tím výrazně ochudila české občany o výhody vyplývající z této úpravy.“
Občanská demokratická strana ústy předsedy ODS M. Topolánka konstatovala, že:
„schválení výjimky pro Českou republiku z Listiny základních práv EU je pro nás pozitivní a znamená spíše zjednodušení podmínek. Nebudeme tak vázáni k naplňování rozsáhlých sociálních práv třetí generace. Jde například o zvýšení ochrany zaměstnanců v případě propouštění, vyšší nároky na sociální zabezpečení či podmínky kolektivního vyjednávání“.
Podle tehdejšího předsedy Českomoravské konfederace odborových svazů M. Štěcha je vypuštění Listiny základních práv a svobod pro ČR z Lisabonské smlouvy nepřijatelné. V této souvislosti mj. konstatoval: „[Listina základních práv EU] kromě jiného přiznává občanům právo na svobodu a bezpečnost, na vzdělání, na svobodnou volbu povolání, na vlastnictví apod. Listina základních práv EU dále zajišťuje svobodu myšlení, svědomí a náboženského vyznání, svobodu projevu, informací, shromažďování i podnikání. K základním právům patří i právo na ochranu zdraví a přístup k sociálnímu zabezpečení, právo volně se pohybovat a pobývat na území členských států, presumpce neviny i právo dovolat se k Evropskému soudnímu dvoru v případě, že dojde k porušování těchto a dalších práv vyjmenovaných v Chartě. Těžko se dá důvěryhodně vysvětlit členům Evropské odborové konfederace, s nimiž jsme se podíleli na přípravě Lisabonské smlouvy, o co pan prezident vlastně usiluje.“
Podle slovenského premiéra R. Fica nemá to, co vyjednala Česká republika, nic společného s dekrety prezidenta Beneše. Uvedl přitom: „Česká republika nevyjednala žádnou výjimku, která by se týkala vyšší ochrany Benešových dekretů, a dobrovolně se vyjmula z působnosti Charty lidských práv, která je součástí Lisabonské smlouvy. Charta základních práv se uplatňuje v členských státech výlučně tehdy, když vykonávají právo Evropské unie. Benešovy dekrety nejsou právem Evropské unie, ale jsou součástí právního pořádku Slovenské republiky a České republiky. […] Je to suverénní rozhodnutí českých politiků, že nechtějí garantovat českým občanům sociální práva, která jsou uvedená v chartě lidských práv, která je součástí Lisabonské smlouvy. […] Projevil se vliv konzervativních politiků v České republice, kteří měli výhrady k sociálním právům a prostě se rozhodli, že nebudou garantovat občanům země práva, která jsou v chartě uvedena, a nedají jim soudní ochranu.“
V této souvislosti je dobré připomenout ještě nález Ústavního soudu z roku 2008 (Pl. ÚS 19/08, bod 198), který konstatoval: „V současné demokratické Evropě bylo dosaženo v obdobích po druhé světové válce a po pádu totalitních režimů počátkem devadesátých let minulého století mimořádné úrovně v ochraně lidských práv; Listina práv EU tento systém nijak neproblematizuje, ale naopak – v oblasti své působnosti – vhodně rozšiřuje, a jednotlivec, v jehož prospěch je celá struktura budována, z ní může jen profitovat.“
Vládní Výbor pro EU projednal analýzu dopadu Lisabonské smlouvy
Vládní Výbor pro EU dne 11. ledna 2010 projednal analýzu dopadů přijetí Lisabonské smlouvy na ČR. Analýza konstatovala, že počínaje 1. prosincem 2010, tj. vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, Listina získala stejnou právní sílu jako zakládací smlouvy, tj. stala se právně závaznou pro všechny členské státy EU (včetně ČR). Ustanovení Listiny, která nemají povahu pouze obecných zásad, má zároveň přímý účinek. Listina však netvoří formálně součást Lisabonské smlouvy a není mezinárodní smlouvou. V této souvislosti Analýza zdůrazňuje, že Listinou se nerozšiřují pravomoci Unie upravené Smlouvami, nýbrž se zakotvují principy obsažené již v judikatuře Soudního dvora.
Pokud jde o dopady Listiny na ČR, Analýza konstatuje, že ustanovení Listiny jsou určena v prvé řadě orgánům, institucím a dalším subjektům EU; členským státům jsou určena pouze potud, pokud uplatňují právo Unie. Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva EU nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách. Současně – jelikož se Listina obsahově do značné míry překrývá s Evropskou úmluvou, jejímiž smluvními stranami je všech 27 členských států EU, je stanoveno pravidlo, že pokud Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Evropskou úmluvou, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá Evropská úmluva. To však Unii nebrání poskytnout v konkrétních případech ochranu širší. Pokud jde o výklad Listiny ve vztahu k České republice, zejména s připojením ČR k Protokolu (č. 30) o uplatňování Listiny základních práv Evropské unie v Polsku a ve Spojeném království, Analýza uvádí, že Protokol č. 30 pouze zpřesňuje interpretaci Listiny ve vztahu k vnitrostátním soudům a právním řádům členských států EU, a je tak zárukou proti jejímu uplatňování nad rámec kompetencí Unie.
A co dál?
Společně s přistoupením Chorvatska k EU probíhají intenzivní jednání na úrovni vlády ČR, která se pokoušejí vyřešit otázku bezproblémové ratifikace chorvatského vstupu do EU tak, aby její součástí byla i česká výjimka z Lisabonské smlouvy, kterou si ČR vymohla z podnětu prezidenta V. Klause a která by měla být součástí onoho ratifikačního procesu. Aktuálně – při stávajícím rozložení politických sil v horní komoře Parlamentu ČR – hrozí totiž přístupové smlouvě zablokování. Situace je tak zatím politicky nejasná, nicméně vláda premiéra P. Nečase na výjimce trvá.
Peter Mišúr
